Il Vice Sindaco di Messina Guido Signorino scrive alla Presidente del Consiglio Comunale, al Presidente della Prima Commissione Consiliare, ai Capigruppo dei Gruppi Politici del Consiglio Comunale e ai Consiglieri Comunali in merito al percorso per l’affidamento dei servizi di raccolta e smaltimento dei rifiuti solidi urbani e dei manutenzione del verde nei siti comunali e di manutenzione dei tombini e delle caditoie all’azienda AMAM SpA
Di seguito il testo integrale della lettera: <<Gentile Presidente, a far data dall’adozione con Decreto Sindacale del “piano di razionalizzazione delle società partecipate” redatto in attuazione del dispositivo normativo introdotto dalla L. N. 190/2014 ai commi 611 e tenuto conto della necessità di modificare:
a) lo statuto dell’AMAM SpA al fine di formalizzare le sue caratteristiche sostanziali di società “in house providing”;
b) l’affidamento e la gestione del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti solidi urbani
l’amministrazione, in ossequio alle previsioni del Piano di Intervento ARO adottato dalla G. M. con Deliberazione N. 885 del 15 Novembre 2014 e approvato dalla Regione Siciliana con con D.D.G. n° 590 del 07.05.2015, ha provveduto a elaborare una ipotesi di affidamento alla società AMAM SpA della gestione del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti solidi urbani e di servizi aggiuntivi nel settore ambientale.
Lo scopo dell’operazione prefigurata (che, operata la necessaria modifica statutaria di AMAM, si concretizzerà in una proposta di deliberazione per l’affidamento dei servizi alla stessa azienda, la quale potrà operare dotandosi del necessario personale tramite applicazione delle norme che regolano la mobilità tra società partecipate del Comune) è quello di avviare una riorganizzazione strutturale del sistema delle società partecipate che, nella piena salvaguardia degli attuali livelli occupazionali, consenta tramite l’affidamento dei servizi aggiuntivi sopra indicati, di realizzare economie di scala nell’ambito di un recuperato quadro di equilibrio finanziario e di gestione.
Allo scopo di procedere a un fecondo scambio di informazioni tra Amministrazione e Consiglio, non essendosi potute concretizzare le previste riunioni con i Capigruppo dei Gruppi Consiliari e con la prima Commissione Consiliare orientativamente concordate per le date del 22 giugno e per la data odierna del 4 luglio, Le invio una comunicazione che sintetizza la proposta in oggetto e offre elementi di informazione che potranno essere ulteriormente approfonditi nel corso delle discussioni in sede consiliare.
La nota che segue (tratta dalla relazione tecnica che accompagnerà la proposta di deliberazione per l’affidamento dei servizi) presenta nella prima pagina una sintesi della proposta e degli elementi di valutazione che la sostengono; a seguire alcuni approfondimenti riferiti in particolare alla valutazione dell’attuale stato di fatto e della prospettiva strategica delineata in alternativa.
Rimanendo l’amministrazione a disposizione per tutti i necessari approfondimenti, Le chiedo di voler inoltrare questa corrispondenza ai Capigruppo e ai componenti tutti del Consiglio Comunale. Cordiali saluti. Il Vicesindaco e Assessore alle aziende partecipate Guido Signorino>>
SINTESI DELLA PROPOSTA E SUE MOTIVAZIONI
La disfunzionalità della gestione dei servizi pubblici locali e delle società partecipate, che ha giocato un ruolo non secondario nel determinare l’attuale situazione di difficoltà finanziaria del Comune di Messina, impone un ripensamento dell’attuale assetto gestionale delle società partecipate. In particolare appare necessario attuare una riforma del sistema delle partecipate che, garantendo la continuità dei servizi, dia attuazione alle disposizioni della L. n. 190/2014 che impongono la razionalizzazione e la riduzione delle società partecipate.
Dopo un approfondito esame della situazione, in linea con gli indirizzi assunti nel “Piano di razionalizzazione” delle società partecipate” adottato il 31 marzo u.s. secondo gli indirizzi della Legge N. 190/2014 (commi 611 e seguenti), l’amministrazione intende proporre l’integrazione dei servizi attualmente affidati in maniera distinta ad AMAM, a Messinambiente e ad ATO Messina 3, da realizzarsi nell’ambito di una unica società partecipata al 100% dal Comune, con caratteristiche “in house providing”. La necessità di procedere alle modifiche statutarie di AMAM al fine di consentire la prosecuzione dell’affidamento del servizio idrico all’azienda, offre l’opportunità di affidare a questa società anche i servizi di gestione del ciclo dei rifiuti e di manutenzione del verde pubblico e della rete di canalizzazione delle acque di scolo e di manutenzione dei tombini, avvalendosi del personale attualmente in forza alla società ATO Messina 3 e del personale attualmente impegnato nel c.d. “Cantiere Messina” da parte della società Messinambiente, che verrebbe trasferito ad AMAM in forza delle disposizioni sulla mobilità del personale delle società partecipate contenute nella L. n. 147/203 (commi 563 e seguenti) e nella L. n. 190/2014 (comma 613). Senza aggravi per la finanza comunale, l’affidamento all’AMAM dei servizi nell’ambito della cura e manutenzione del verde pubblico e della manutenzione della rete di canalizzazione delle acque piovane garantirà il mantenimento in condizioni di equilibrio economico dei livelli occupazionali e la realizzazione di servizi pubblici più efficienti nell’ambito della costruzione di un equilibrio economico in grado di generare margini di utile aggiuntivo per l’azienda.
In sintesi, gli elementi di vantaggio della proposta sono riassumibili nei seguenti punti:
- le aziende Messinambiente e ATO Messina 3 potranno cessare le attività affidate dal Comune di Messina, procedendo alla loro liquidazione e definitivo scioglimento, senza riduzioni forzate degli organici e senza perdita di posti di lavoro, trovando negli impieghi definiti entro il piano di riequilibrio finanziario pluriennale del Comune di Messina le risorse finanziarie necessarie, secondo la tempistica ivi indicata;
- la gestione del servizio da parte di società non in liquidazione (condizione che inibisce il ricorso a leasing, prestiti, mutui) consentirà di effettuare da subito investimenti per il rinnovo del parco mezzi del servizio rifiuti – tali investimenti risultano fondamentali sia per la sicurezza degli operatori che per una maggior efficienza ed efficacia del servizio;
- la società AMAM potrà soddisfare le sue esigenze di personale, accrescendo l’efficienza di gestione del servizio idrico;
- gli ulteriori servizi affidati alla nuova AMAM consentiranno un maggiore e pieno utilizzo delle maestranze di Messinambiente, il cui costo ad oggi non è in linea con le perizie dei servizi di gestione rifiuti;
- il nuovo organigramma aziendale consentirà una più efficiente valorizzazione delle risorse umane complessive, compensando la mancanza di figure tecniche e/o professionali che ha costretto le aziende in questi anni a ricorrere a consulenze esterne ed evitando sovrapposizioni e duplicazioni di servizi o di funzioni aziendali;
- l’approvazione del finanziamento regionale del porta a porta per circa 60.000 cittadini, con l’acquisto di numerosi mezzi, e l’avvio a utilizzo dell’impianto di Pace per il trattamento della raccolta differenziata danno concrete prospettive di riduzione di costi e di eventuali incrementi di ricavi ad oggi impossibili per mancanza di mezzi e impianti, anche indipendentemente dall’affidamento dei lavori della piattaforma integrata di Pace (“preselezione e biostabilizzazione” , impianto trattamento percolato, discarica);
- l’operazione non avverrà tramite fusioni o incorporazioni aziendali, ma tramite affidamento di servizi da parte del Comune ad una società con modalità in house providing e assunzione del personale tramite mobilità intra-partecipate. Tale procedura consentirà il mantenimento della distinzione contabile tra le società di provenienza e la società di destinazione dell’affidamento dei servizi – pur senza la necessità di costituire un nuovo soggetto aziendale (l’affidamento ha infatti come presupposto la più dettagliata definizione dell’oggetto sociale di AMAM, che già prevedeva l’attivabilità di servizi ambientali da parte dell’azienda), si porrà in essere uno schema simile al modello “bad company” – “new company”, evitando che il bilancio AMAM sia gravato dai circa 3 milioni di euro per sanzioni e more che pesano annualmente sui conti di Messinambiente;
- 8. l’assorbimento in società pienamente operativa consentirà ai lavoratori di Messinambiente e ATO Messina 3 di avere più certezza per il futuro e maggiori facilità di accesso a forme di credito, ad oggi impedite dallo stato di liquidazione aziendale.
i risultati dell’attuale sistema di gestione dei servizi
La situazione attuale vede una distinzione operativa e di soggetti giuridici nella gestione dei servizi di distribuzione dell’acqua, di raccolta e smaltimento dei rifiuti solidi urbani, di gestione del verde pubblico e della cura dell’ambiente nelle aree di proprietà comunale. Tre società partecipate (AMAM SpA, Messinambiente SpA in liquidazione, ATO Messina 3 SpA in liquidazione) gestiscono queste attività, mentre la cura del verde pubblico (oltre ad alcuni servizi di scerbatura e manutenzione delle ville, affidati ad ATO Messina 3 SpA in liquidazione) comporta esternalizzazioni da parte del Comune.
Il costo di gestione della distribuzione del servizio idrico è interamente sostenuto coi ricavi delle bollette; il costo complessivo della raccolta e smaltimento dei RSU ammonta ad €. 41.670.000 (anno 2014); il costo complessivo della gestione del verde per i servizi affidati ad ATO Messina 3 ammonta ad € 673.000, cui si sommano gli importi di € 330.000 per la manutenzione delle aree a verde delle periferie e di € 300.000 per la manutenzione del verde nei cimiteri comunali. Infine, sono parte degli interventi per i servizi di gestione delle acque, dell’igiene e della cura ambientale la pulizia e manutenzione dei tombini o delle griglie di scolo, per l’importo di € 550.000. Tali ultimi sevizi, attualmente esternalizzati dal Comune senza il coinvolgimento delle società partecipate, verrebbero affidati all’AMAM, consentendo un pieno ed efficiente utilizzo dei lavoratori impiegati senza ulteriori aggravi per la finanza comunale.
A regime, le economie di gestione realizzate tramite l’accorpamento dei servizi in unico gestore e la contestuale razionalizzazione delle società partecipate, consentiranno una riduzione di tali importi a carico del Comune, con conseguente beneficio per la finanza comunale, o – in alternativa – un potenziamento dei servizi finanziati a parità di risorse impiegati, con miglioramento della qualità ambientale cittadina.
In atto:
Messinambiente SpA in liquidazione gestisce il servizio di raccolta e smaltimento dei RSU in regime di ordinanza contingibile e urgente e gestisce il servizio di raccolta e smaltimento dei RSU per il Comune di Taormina (socio con una quota dello 0,25%). Il regime di ordinanza, prorogabile solo in via transitoria ai sensi dell’art. 50 del DLgsl. 267/2000, deve essere superato da un nuovo assetto strutturale del servizio. La società è stata interessata negli ultimi 18 mesi da importanti interventi di innovazione gestionale, miranti a incrementare la qualità del servizio, ridurre i costi di gestione e ampliare i margini di redditività dell’attività. L’avvio della raccolta porta a porta in alcuni quartieri periferici della città ha dato importanti risultati in termini di incremento sia quantitativo che qualitativo della raccolta differenziata; il finanziamento a fondo perduto da parte del COMIECO (200.000 €) consentirà di sostenere gli investimenti per una ulteriore estensione della raccolta porta a porta, raggiungendo con tale servizio una porzione ulteriore di 15.000 abitanti; l’imminente avvio ad utilizzo dell’impianto (già ultimato e in attesa del collaudo definitivo) per il trattamento della raccolta differenziata consentirà di migliorare la quantità, la qualità e la resa del materiale trattato, ottenendo sensibili incrementi di ricavi dalla gestione della raccolta differenziata.
Tuttavia, questi interventi di oggettivo miglioramento operativo ed efficientamento aziendale (che, come più avanti dettagliato, hanno prodotto una riduzione notevole dei costi di gestione e delle perdite derivanti dalla “gestione caratteristica” dell’azienda) incontrano insuperabili limiti derivanti da uno squilibrio strutturale tra costi e ricavi e dalla situazione debitoria ereditata dalle precedenti gestioni, stanti anche i vincoli di affidamento possibili, data l’attuale condizione di liquidazione dell’azienda. La Messinambiente SpA in liquidazione eredita, infatti, forti perdite del passato, che hanno generato una pesante condizione debitoria, attestata dai dati di bilancio della società (attualmente la somma complessiva di tali perdite è assorbita dall’approvando piano pluriennale di riequilibrio finanziario del Comune di Messina). Tale gestione è dunque, allo stato, strutturalmente deficitaria (come risulta dal risultato della gestione caratteristica dell’azienda), dato il sottoutilizzo attuale delle risorse umane disponibili. D’altronde, pur potendo la Messinambiente SpA (alla luce del suo oggetto sociale) svolgere servizi che attualmente il Comune esternalizza (scerbature e pulizia dei cimiteri e delle aree verdi comunali), ciò risulta impossibile per tre ordini di ragioni, legate alle caratteristiche strutturali dell’azienda per un verso e alla sua condizione di liquidazione per un altro verso. Infatti: la condizione di SpA non in house providing non consente l’affidamento diretto del servizio, mentre, allo stesso tempo, la condizione di liquidazione della società, per un verso, inibisce ogni ipotesi di modifica statutaria della stessa società eventualmente mirante a trasformarla in società in house providing e, per un altro verso non consente a questa di partecipare alle gare relative all’affidamento di detti servizi (non potendo una società in liquidazione assumere nuove commesse).
Con particolare riferimento alla società Messinambiente SpA in liquidazione va osservato che i conti aziendali sono gravati da una pesante condizione debitoria derivante dalle gestioni passate; inoltre, un potenziale eccesso di personale rispetto ai servizi assegnati e il gravame dell’indebitamento pregresso, determinano uno squilibrio strutturale tra costi e ricavi. Tra esposizione debitoria attuale e potenziale la condizione debitoria di Messinambiente registra un passivo complessivo di circa 50 milioni di Euro, assorbiti nel piano pluriennale di riequilibrio del Comune di Messina.
Ai fini della valutazione dell’ipotesi di affidamento del servizio ad AMAM e di trasferimento per mobilità del personale va osservato che, poiché l’attuale bilancio societario include servizi non a carico del Comune di Messina e (come detto) incorpora condizioni debitorie pregresse, indipendenti dalle correnti gestioni, si è proceduto a scorporare la quota dei costi di gestione attribuiti al “Cantiere Messina” (che riguarda il 90% del fatturato, del personale e delle attività complessive della società) e si sono esposti i risultati della “gestione caratteristica” (o “tipica”), che risulta dalla differenza fra i ricavi ottenuti a fronte dei servizi svolti e i costi sostenuti per la loro realizzazione (spese commerciali, costi di produzione, consumi, ecc.). Tale dato, denominato “reddito operativo della gestione caratteristica”, misura l’effettiva capacità dell’azienda di generare reddito, al netto di tutte le voci che nulla hanno a che fare con la pura attività produttiva ed è il dato realmente utile al fine di valutare l’impatto dell’assorbimento nella nuova società dei ricavi e costi derivanti dallo svolgimento delle attività di raccolta e smaltimento dei rifiuti solidi urbani nella nuova società (d’altronde la stessa Corte dei Conti, nella deliberazione n. 4/2015 – Sezione Autonomie relativa alle modalità di attuazione dell’armonizzazione contabile per gli enti locali, ha dato indicazione che, nel valutare le perdite delle società partecipate da includere nei bilanci di previsione dei Comuni, dovessero prendersi in considerazione non già i risultati complessivi dei bilanci aziendali, ma solamente i dati relativi al saldo della “gestione caratteristica”).
Nell’attuale assetto la “gestione caratteristica” di Messinambiente (gravata dal sottoutilizzo del personale dipendente che – dato lo stato di messa in liquidazione in cui si trova la società – non può essere ottimizzato tramite svolgimento di servizi aggiuntivi pur di grande utilità per la città) ha determinato nell’anno 2014 perdite per circa 3,1 milioni, causate in misura rilevante dal venir meno degli sgravi contributivi e fiscali per il personale originariamente assunto a tempo determinato. I dati di gestione dell’anno 2015 evidenziano i notevoli progressi compiuti in questo senso dai rinnovati vertici aziendali tramite strutturali riduzioni di costo del personale (quiescenze, riduzione degli oneri per lavoro straordinario) e importanti interventi nella gestione dei servizi (internalizzazione integrale del trasporto conto terzi, miglior gestione degli approvvigionamenti); questi interventi hanno ridotto di quasi il 50% le perdite della gestione caratteristica, riconducibili nel primo semestre 2015 al valore di € -812.607 che, in base d’anno, implicano un valore negativo di € -1.625.214. Tuttavia i margini di riduzione delle perdite appaiono percorsi in maniera sostanzialmente integrale, al punto da potersi considerare non più espandibili. Come più dettagliatamente esposto nel seguito di questa relazione, l’operazione di accorpamento dei servizi qui proposta realizza economie di gestione e incrementi di ricavi per nuovi affidamenti che consentono l’annullamento del disequilibrio strutturale tra costi di gestione e redditività dei servizi, resi ricostruendo (a parità di personale assorbito) uno stabile equilibrio economico ed anzi accrescendo i margini aziendali attualmente registrati in AMAM e riducendo in prospettiva l’assorbimento di risorse dal bilancio comunale.
L’alternativa all’accorpamento dei servizi, col mantenimento dello status quo, è la drastica riduzione del personale. L’impossibilità di procedere (data la condizione di liquidazione della società) ad una trasformazione statutaria di Messinambiente in società in house providing e la conseguente impossibilità di procedere con l’affidamento di ulteriori servizi in grado di incrementare i ricavi dell’azienda implicherebbe, infatti, il perpetuarsi di una costante emorragia di risorse, non sostenibile dall’azienda e dall’ente.
In relazione alle altre due società, ATO Messina 3 SpA in liquidazione presenta un sostanziale equilibrio e AMAM SpA evidenzia risultati positivi (sia ante che post imposte).
ATO Messina 3 SpA in liquidazione è destinata per legge a cessare l’attività, venendo assorbita dall’SRR; la costituzione dell’SRR tuttavia non è compiuta e la prospettiva di assorbimento del personale in questo organismo rimane indefinita nei tempi e nelle modalità. ATO Messina 3 ha progettato e curato la realizzazione dell’impianto di trattamento della raccolta differenziata e ha le competenze per la gestione dello stesso.
AMAM SpA (100% del Comune di Messina, socio unico dell’azienda) gestisce in proroga di affidamento il servizio di gestione del ciclo idrico integrato; al fine di normalizzare tale affidamento, è in corso di approvazione presso il Consiglio Comunale una deliberazione che modifica lo statuto dell’AMAM allo scopo di perfezionarne la formale definizione di società in house providing”, esitata dalla Giunta Comunale nel dicembre 2014. Attualmente la gestione di AMAM sconta evidenti problemi connessi a una carenza di personale solo parzialmente soddisfatta lo scorso dicembre con altra procedura di mobilità ai sensi della legge n. 147/2013.
Il Piano di Intervento ARO, adottato dalla Giunta Municipale con deliberazione n. 885 del 15 Novembre 2014 e approvato dalla Regione con D.D.G. n° 590 del 07/05/2015 fissa gli obiettivi strategici della gestione del ciclo dei rifiuti.
LA PROSPETTIVA STRATEGICA
Nei termini di legge, il 31 marzo 2015 il Sindaco di Messina ha emanato il decreto concernente il piano di razionalizzazione delle società partecipate, con allegata relazione tecnica, secondo quanto previsto dalla Legge n. 190/2014. In linea con le direttive della citata norma, il piano di razionalizzazione definisce una strategia orientata a:
- ridurre il numero delle società partecipate, procedendo verso la loro concentrazione;
- ottenere, tramite il suddetto processo di riduzione delle società partecipate, una maggiore efficienza ed economicità nella gestione dei servizi e un incremento nella loro qualità;
- istituire un sistema di controllo sulla quantità e sulla qualità dei servizi resi alla cittadinanza orientato al miglioramento continuo.
L’utilizzo di un’unica Società (Amam) a partire, secondo gli obiettivi posti, dal secondo semestre 2015, consentirà di concentrare i servizi in un’unica “governance” e di avviare tutte le iniziative utili alla razionalizzazione e riorganizzazione dei servizi che ivi verranno svolti..
Di centrale importanza è l’avvio del nuovo sistema di raccolta, incluso nel Piano di Intervento ARO adottato dalla Giunta Municipale con deliberazione n. 885 del 15 Novembre 2014 e approvato dalla Regione Siciliana con con D.D.G. n° 590 del 07.05.2015, con il quale si autorizza il Comune a pianificare i propri servizi di gestione rifiuti, senza passare dalla SRR Messina Area Metropolitana.
Il suddetto Piano di intervento prevede la modifica del servizio che dovrà essere di tipo “domiciliarizzato”, risultando maggiormente conveniente l’affidamento del servizio ad azienda con caratteristiche “in house providing” rispetto alle possibili modalità alternative. Il secondo semestre dell’anno 2015 risulta, pertanto, trampolino di lancio del nuovo sistema con la necessità delle acquisizioni dei nuovi mezzi ed attrezzature, realizzabile tramite l’attuazione del progetto “porta a porta” (cofinanziato dal Comune con devoluzione di mutuo e con deliberazione di Consiglio Comunale del 11 giugno 2015 – rinegoziazione dei mutui CDP e destinazione delle risultanti economie); il perfezionamento dell’operazione di accorpamento offrirà (come già indicato) la possibilità di procedere a investimenti, possibilità attualmente preclusa dalla precarietà finanziaria di Messinambiente e dalla sua condizione di liquidazione.
Come già evidenziato, le modifiche statutarie di AMAM SpA, unitamente al nuovo scenario che l’approvazione del Piano di Intervento ARO determina per la Città di Messina, potranno consentire di procedere all’affidamento “in house” della gestione del servizio di smaltimento e raccolta dei RSU alla scadenza del regime di ordinanza e, allo stesso tempo, di risolvere le problematiche di gestione della società Messinambiente SpA, consentendone la liquidazione a valere sulle risorse stanziate nel piano pluriennale di riequilibrio del Comune di Messina e sulla valorizzazione degli asset dell’azienda.
Per conseguenza di quanto precede, si prevede che, ad esito delle opportune variazioni statutarie di AMAM, si proceda: 1) all’affidamento all’azienda in house providing AMAM del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti solidi urbani e dei servizi aggiuntivi ambientali sopra indicati; 2) alla contestuale mobilità del personale di ATO Messina 3 e delle unità Messinambiente SpA in liquidazione attualmente impegnato nel “cantiere Messina” verso la società AMAM; 3) al soddisfacimento della necessità di autorizzazioni operative e dotazione strumentale che potrà avvenire, quest’ultima, parzialmente tramite l’acquisizione dei beni strumentali di ATO Messina 3 e parzialmente tramite l’affitto di parte delle attrezzature della società Messinambiente.
A seguito di dette operazioni, seguendo lo svolgimento del piano di riequilibrio finanziario pluriennale del Comune di Messina, si potrà procedere alla liquidazione e definitiva chiusura sia della società ATO Messina 3 SpA che della società Messinambiente SpA, la quale dovrà comunque continuare a svolgere (per vincolo contrattuale) il servizio attualmente gestito presso il Comune di Taormina, nelle more dell’esperimento della gara cui lo stesso Comune dovrà dare corso in attuazione di quanto previsto dal suo “Piano di Intervento”.
Ogni altro dettaglio sarà debitamente approfondito nelle sedi consiliari di discussione.